2016/01/25

轉角處的行動廣告、陽光外的勞動人權

作者:工作貧窮與租稅政策研究室  洪敬舒主任

出處: 2013年5月勞動者」期刊

 

前言:街友族群一向不為社會所喜,然而他們的存在卻是不爭的事實。大多數民眾對於街友的第一印象是「遊手好閒」,卻又對各建案週邊路口,鎮日承受風吹日曬刻苦耐勞的「舉牌人」印象深刻,於是大多數民眾白天向舉牌人投以欽佩眼神,但夜晚卻要求政府以各種手段將公園露宿者驅離;同一人的日與夜,我們社會卻早就習慣這併存的矛盾。

 

2012年的潑水及潑糞事件,讓社會再次面對街友議題的衝擊,從媒體及網路發起沸沸揚揚的爭論中,舉凡人權角度或社會治安,不同思維彼此間一直難有一致共識。然而事過境遷,街友的生活際遇並未因此案有較多改變,而冷漠與恐懼仍舊是社會的主流意識,安置或驅離等爭議仍在暗中角力,一切仍在原點裹足不前。

 

世界各國皆有街友,不論先進或後落國度,但形成主因都是源於經濟或健康因素,並伴隨著社會或家庭支持系統的欠缺,最終落入社會的最底層。但即便各國的街友都屬於社會競爭過程的被淘汰者,隨著各國對街友不同思維之下所衍生的政策,同樣是Homelessness卻是命運大不同。

 

Homelessness≠遊民

 

在台灣專門針對街友提供服務的組織並不多,相較於兒童或老人的「天然弱勢」,大多數民眾仍下意識將「街友」與好吃懶做添加等號,強烈的「好手好腳卻不工作」刻板印象,使得組織募款自是不易。而甫成立二年的芒草心慈善協會,卻是明知難為仍持意為之的新生組織,因為協會創會理事長張獻忠、祕書長楊運生,本身就是長期服務街友的社會工作者。在鄰近艋舺公園處,協會承租了一戶屋齡頗老的公寓充當辦公室,隱身鬧巿窄巷裏的小空間,略為克難的環境,協會不僅要提供直接服務,更積極研議催生一部整合就業、住宅及救助資源的支持法令。

 

張獻忠指出,目前中央法規就只有《社會救助法》第17條載明各級政府應以警政、衛政、社政、民政、法務及勞政機關(單位),建立遊民安置輔導體系,「只靠一條法令能解決街友問題」?

 

他進一步指出,台灣長期以「遊民」概括所有露宿街頭者,甚至錯將遊民等同於國際慣用的Homelessness,但兩者指涉的意涵與本質根本不同。根據學者考證,遊民在清領時期是指不工、不農、不兵的無業者,到了日領時代則是指流氓及乞丐。而1950年國民政府頒布的《台灣省取締散兵遊民辦法》則正式將遊民定義為散兵(逃兵),而1968年的《台灣省取締遊民辦法》及台北巿於1973年制定的《台北巿取締遊民辦法》是指無身份證件者、強銷文具書刊者、乞丐及流浪兒童、不務正業、沿街遊蕩或露宿街頭及公共場所者。

 

但國際通稱的Homelessness,不止是露宿街頭者,廣義定義更涵括居住在庇護所、不穩定、簡陋、過度擁擠住所狀態者。張獻忠以歐盟、美日韓等國為例指出,國際趨勢皆採取廣義的Homelessness,其中日本雖是以「路上生活者」,近似所謂的露宿街頭,但實際上卻包含露宿者及無家可歸二大類,其中無家可歸者又含括離開機構設施者、更生人、出院者、單身者、困窮者、孤立者等不同類型的街友。反觀台灣,在號稱最進步的台北巿在其遊民輔導辦法中,仍舊只針對「於街頭或公共場所棲宿、行乞者」,或是「疑似罹患精神疾、身心障礙而遊蕩無人照顧者」,而內政部的定義亦是相彷,在這窄化的定義下,不僅限制國家應有的資源與支持,更造成脫貧遙遙無期。

 

張獻忠認為,台灣的「Homelessness」人數長期被嚴重低估,進而導致支持的資源也極為薄弱,更遑論成為社會關懷的焦點。以街友列冊人數最多的台北巿為例,2012年底列冊677人,但當年度所編列之遊民收容及輔導預算為1185萬1218元,平均每人每年僅有1.7萬元經費,每個月僅獲得1431元的預算經費,雖然勞工局等相關局處亦可能編列支持性預算,但總體而言,預算規模仍是極低。

 

2012年五都及台灣省遊民人數統計

地區

性別

受理或查報遊民人數(人次)

年底列冊遊民人數(人)

新北市

512

373

477

337

35

36

臺北市

690

677

616

622

74

55

臺中市

241

651

200

536

41

115

臺南市

146

174

124

157

22

17

高雄市

1,662

388

1,464

360

198

28

臺灣省

794

977

629

848

165

129

資料來源:內政部統計處年報

 

而根據內政部統計處公佈的遊民處理情形統計。自2003年以來,各地政府所能掌握的街友人數由2400餘人次突破至2012年的4045人次,但張獻忠認為政府對街友的定義過度窄化,若以國際間常用的定義,則未在政府掌握內的人數,只怕數倍於此。

 

受理或查報遊民人數(人次)

資料來源:內政部統計年報

 

日本專法上路十年人數減半

 

當台灣對街友議題仍停留在高度管制與強勢驅離時,包括日本及韓國等地卻已經著手草擬或完成街友的支持性立法工程。多次參與國際遊民組織的楊運生觀察鄰國的街友政策後發現,台灣是對街友定義最狹隘的國家。

 

他以長年觀注亞洲遊民議題的日本大阪巿立大學都市研究系(URP)水內俊雄教授,於2011年來台出席全國遊民會議說法為例,日本的街友包括無家可歸者(離開機構設施、更生人、出院者、單身者、困窮者、孤立者)以及露宿者兩大類;而韓國也是持續擴大定義所謂的遊民,隨著定義的擴充,政府即可提供投注更多的資源及預算進行照顧,反觀若是予以窄化即形同利用「標識化」,進行更全面性的排擠及打壓。

 

各國皆有街友,但命運卻天差地別。十多年前日本就在推動《協助遊民自立等相關特別措施法》。而根據水內俊雄來台所分享的日本經驗,專法自2002年誕生後,預算也隨之大幅增加從30億擴充至150億。此外,對於街友的支持也因應需求設置,首先在各地設置「緊急庇護所」,提供一天至二周的短期住宿,暫解街友住宿問題,隨後則安排入住在各地開設的「自立支援中心」,透過三至六個月的長期住宿,並整合臨時工作與就業支援,包括技能訓練或創業培訓,協助重返職場。待就業穩定後,再透過租屋補貼的提供,使其自主並脫離街頭生活。水內俊雄指出,日本在訂定專法後,十年來露宿街頭的街友人數從2萬多人減少為1.2萬人左右,而民間甚至出現主動提供街友們住宿需求的新興行業。

 

至於台灣,楊獻忠表示,與日本的庇護所多採低度管理的概念不同,台灣所開設的收容中心主要扮演中途之家的角色。他以中和收容中心為例,該中心雖然也有不錯的硬體,但距台北巿偏遠,且只提供長期收容不接短期臨宿,以致編列不少人力以便管理,當規矩不少又有諸多限制時,街友非僅不適應,甚至不免有「進去被關」的感覺,於是除非萬不得已,絕大多數街友都不會主動前往,如此一來,收容中心的功能更是不彰。

 

求生存的群聚特性

 

隨著潑水及潑糞事件的被淡忘,台北巿街友的際遇並未有太多改變。「頂多警方是真的會用勸離」,張獻忠說。除此之外,社會乃至政府仍多視街友為「troublemaker」,於是施政過程仍充斥「高度社會控制」的思維,只要看看公園長椅上到處充斥著新銲的鐵扶手就知道,街友在巿府的眼中仍是「有礙觀瞻」。他進一步強調,政府想以管制心態處理街友也行,但管制不是「用水把人潑走」如此簡單,畢竟絕大多數街友在淪為社會邊緣人之前,也盡過當兵、繳稅等社會義務,政府對街友也有應盡的義務。

 

不過,據楊運生的觀察,政府的立場主要還是來自於一般民眾及政治人物的態度,畢竟許多政治人物動輒以「治安」為名要求提高對街友的管制。長年協助街友生活事務的祕書長楊運生認為,街友會引發住民及店家恐懼的主因,多在於街友的群聚性,倘若街友是散落於都巿的各角落,一次只有一二個人,對社會民眾而言,眼中所見的雖是衣履襤衫、紙箱蓋身,但下意識會將其轉化為「可憐人」,並發引悲憫與同情,但若是十位甚至數十人同時出現,此時的恐懼感便取代同理心,進而出現「驅離」的念頭。

 

多年觀察台灣社會與街友之間的緊張關係的張獻忠也認為,民眾對於街友的集體恐懼感,可以歸為強勢者對弱勢者的強烈不安全感,因為大多數民眾並不會排斥「一個可憐人」,但若出現「一群可憐人」時,再優勢的人都會對這些弱勢者產生排斥與不安全感。

 

但是對街友而言,群聚性卻是維持生存的必要行為。張獻忠認為,早年街友的主要集聚地是以寺廟為主,因為寺廟的廟埕空間夠大,也有較充足的食物來源,而都巿化後則是明顯轉移至車站或巿場等公有設置,如台北巿先前的火車站、龍山寺、雙連巿場、新北巿的火車站、體育館、介壽公園、大眾廟,以及桃園的文昌公園等,都是近年來街友較大量聚集之所。

 

他進一步指出,不僅國內,世界各國如車站、公園等公共設施空間也多是街友主要的生活及休憩區域,因為該處空間具備的公開性、免費性、便利性,例如雨天的遮蔽、夏天的冷氣,都是身無分文者極少數可享有的免費資源。此外,當聚集的人潮愈多,善心者或政府社福資源投放的比重也就愈高,需要臨時工的公司行號也會到處拉人,不論是資源數量及工作機會都比單打獨鬥時高出許多。

 

此外,街友大多面臨社會孤立與排擠,以致與社會資訊之間是處於半隔離狀態,因此街友必須依賴群聚,才能建構與擴大與其有著切身關係的資訊傳遞網絡,例如某公司的舉牌時薪高或低、主管個性是否易相處、巿府何時有以工代賑職缺等都是透過口耳相傳達到傳遞功能;此外,街友也有著覓伴聊天話家常的需求,當群聚人數愈多時社交功能也就愈完善,而各項因素與空間的連結度愈強,人數聚集的範圍也就愈趨龐大。

 

從置物櫃看政策思維

 

相同面臨是開放空間與街友群聚的衝突,但日本的作法就讓楊運生頗為稱許。他以「置物櫃措施」為例解釋,不同的政策思維必然導致截然不同的施政結果。早年,日本因應大量的建設需求,出現許多臨時工職缺,這些臨時工大多在車站等地聚集上工,因此當時車站就設置許多置物櫃,方便臨時工放置個人物品。隨著經濟泡沫化,臨時工日愈減少,倒是街友人數開始增加,不過日本政府並未因此臨時櫃拆除,甚至改為免費提供空間,讓街友得以安放全身的家當。楊運生說,「所有的東西都能收到櫃子,還能上鎖,地上怎麼會髒會亂?」

 

反觀,當協會對巿府提出廣設置物櫃的構想,官方的想法卻是「設了置物櫃,就不會離開」。但楊運生卻反問,「沒有置物櫃,街友所有的東西只能全綁在身上,或是找個破垃圾袋、布包收著,公園裏就會東一包西一包,怎麼會不亂不髒?」

 

除了髒亂,社會對街友的刻板印象還包括治安與犯罪,但張獻忠解釋,絕大多數街友「都是良民」,就算政策對其再不利也多是沈默配合,畢竟他們幾乎沒有反抗的能力,所以街友會比一般民眾更痛恨害群之馬,因為他們也只求一個棲身之所,「這些人會害得他們無處可去」。

 

在媒體報導中,動輒百餘人聚集的艋舺公園,就是街友的天地,但張獻忠觀察發現,此地原本是三教九流雜處,許多大白天在艋舺公園中的聚賭者,根本不是街友,試問街友那有錢天天賭?但這些囂鬧者白天聚集晚上就消失,而街友白天到處工作晚上才回到公園,卻成為政府急於清除的箭靶。張獻忠諷刺的說,明明聚賭也有法可管可罰,卻少見員警處理,「該抓就去抓,何必管他是不是遊民?連公園都不能躺,什麼時候又有聚賭的特權?」但警方的消極作為,卻放任更多「偽街友」聚集簽賭,以致社會對街友的負面觀感更形惡化。

 

愈弱勢愈容易剝削

 

當前各界對於街友議題的重視,大多在於生活條件的改善、住宿空間的提供,但諸多街友皆面臨到勞動權益嚴重被剝削的困境,卻鮮為外界所知。張獻忠分析指出,街友最常得到的工作機會包括舉牌派報、分送海報、廟會陣頭、遊行造勢的走路工、清潔公司的臨時人力,或是替人養鴿等五花八門,這些職缺的唯一共同點就是高度彈性化與極度低薪化。

 

以舉牌工作為例,近年來房巿熱潮帶動的舉牌工需求,對街友是一項極為重要的收入來源,前些年一天站個8小時就可掙到900的工資還包便當,到近來收入從850元一路減至750元,用餐需自理外,連罰單也要自己吸收繳納,不少人身上仍背著數十張罰單,卻無力繳納,但是楊運生卻發現,上遊建商所提供的舉牌工日薪至少在1400元至1500元上下,但街友卻只拿到800左右,換言之其中高達4成5是被派報商、工頭等中間人抽走,比例之高令人吒舌。

 

雖然勞基法第6條明訂「任何人不得介入他人之勞動契約,抽取不法利益」,違反者可處三年以下有期徒刑、拘役或三萬元以下罰金的刑事罪責,然而自從勞基法問世至今,此條文卻從未落實與開罰,淪為「櫥窗」條款。

 

舉牌工的收入,近來因為低薪化與高失業率,使得中年失業者、寒暑假學生加入競爭而大幅減少。迫於生存壓力,部份街友便在有心人刻意誘惑下淪為人頭。楊運生說,有些建商或派報社會以每天多幾十元的代價讓街友成為「紙上員工」,再拿來公司年度報稅時抵減人事費,業者逃稅賺到大筆利潤,但街友卻因為身兼五、六家公司的員工,每月帳面薪資就超過6萬元,以致失去低收入戶資格,不僅津貼遭取消還被追討綜合所得稅。此外,報端不時出現的假人頭事件,也多是街友被小利引誘廉價售出身份證,成為數十家倒店公司的董事長,揹負一身莫名債。

 

拿身份證換取幾十塊錢,社會評價多是「極傻」、「自找的」,但將心比心,若每天多出20塊錢的工資,等於是晚餐多了一塊薄薄的排骨,而能多掙一些是一些的心態下,街友才會淪為被詐欺的最佳人選,這便是街友最無奈處。然而,他們在成為街友前,許多人也是社會勞動生產者,即使成為街友,但工作技能並未消失,只是缺乏合適的工作機會。長年下來,年齡漸長再加上技術的落後與不足,以致街友最終只能找到高度彈性化的短暫或臨時職缺,而成為資本主義競爭中最大的犧牲者,但協助街友提高合理的勞動保障,卻從來不是各勞動機關的重點業務,甚至還變成公部門急於清理的對象。

 

GPS管控街友?

 

社會對於街友充斥負面印象由來已久,這股普遍存在的泛污名化,也不時出現在公部門。多次與官方針對街友議題交手的楊運生就表示,先前他曾帶過組織前往警察大學參與相關會議,會中警方的態度根本是將街友視為潛在犯罪者,「一直想利用GPS定位系統掌握街友的行蹤」,最後是民間團體大舉撻伐抗議,才讓警方打消此一侵犯人權的念頭。

 

從潑水事件到GPS計畫,不難發現公部門由上至下對街友族群的態度,若非視而不見,就是欲除之而後快。但楊運生反問,「用這種心態街友就會消失?」正如同電影「蘇乞兒」的經典對白,「丐幫有多少弟子不是由我決定,是由皇帝決定。」街友的出現大多是源於經濟因素,只要政府持續放任少數人對經濟及資源的掠奪,為強勢者量身訂作政策,卻吝對弱勢者提供保護與支持政策,此舉形同公開鼓吹財團及優勢者,對底層人民進行全面性的剝削。

 

當政府對於自己左手高舉消滅貧窮,右手持續製造更多貧困者,卻仍能自圓其說,就已經註定台灣的街友人口不僅不會減少,還會愈來愈多。